En analysant la formation gouvernementale sous l’angle budgétaire, Hicham Berjaoui, professeur de droit public à l’Université Mohammed V – Rabat, propose sa lecture : derrière le « gouvernement des intitulés » se dissimule un « gouvernement des ordonnateurs ». « Un portefeuille ministériel ne vaut pas seulement par son intitulé », écrit-il, mais par la masse financière que son titulaire peut ordonner. Les comptes d’affectation spéciale (CAS), qu’il qualifie d’« autobiographie financière du gouvernement », révèlent ainsi les priorités réelles de l’État. À l’approche des élections législatives du 23 septembre 2026, l’auteur invite à ne plus lire la splendeur des titres, mais à « suivre le chemin de l’argent public ».
Par Hicham BERJAOUI, Professeur de droit public – Université Mohammed V – Rabat
La formation d’un gouvernement donne lieu à une arithmétique abondamment commentée. L’on compte les ministères obtenus par chaque parti politique, l’on compare leur rang protocolaire et l’on distingue les départements dits « de souveraineté » de ceux qualifiés de « partisans ». Cette lecture, bien qu’importante, s’attache davantage à l’apparence du pouvoir qu’aux moyens permettant de l’exercer réellement.
Un portefeuille ministériel ne vaut pas seulement par son intitulé ou par la visibilité de son titulaire. Son poids réel dépend aussi, et peut-être surtout, de la masse financière dont le ministre peut ordonner l’emploi. En finances publiques comme en politique, la compétence qui ne rencontre pas les moyens de son exercice demeure une promesse suspendue.
Les comptes d’affectation spéciale (CAS) offrent, de ce point de vue, une grille rarement mobilisée pour diagnostiquer et apprécier les équilibres gouvernementaux. Derrière la distribution visible des ministères se déroule une seconde répartition, moins spectaculaire mais plus déterminante : celle des instruments budgétaires. Il existe, en d’autres termes, un « gouvernement des intitulés » et un « gouvernement des ordonnateurs ».
Le pouvoir d’ordonner ou la confiance exprimée en chiffres
La loi et les règlements déterminent les attributions de chaque ministre. Mais cette investiture juridique ne produit pleinement ses effets que si elle acquiert une capacité d’ordonnancement. Celle-ci fait passer la politique publique du temps de l’annonce à celui de l’exécution.
L’ordonnancement n’est pas une opération neutre, abandonnée à la technicité comptable. Il représente le point où l’intention politique devient une route, un hôpital, une école, un dispositif de soutien ou un service rendu au citoyen. L’ordonnateur ne possède pas l’argent public ; il détient, dans les limites du droit évidemment, la compétence de le mettre en mouvement.
Cette capacité constitue l’un des critères les plus robustes pour mesurer l’influence d’un ministère et le degré de confiance placé dans la personne du ministre. Un département peut jouir d’un prestige historique tout en demeurant dépendant d’arbitrages opérés ailleurs. À l’inverse, un ministère moins visible peut acquérir une force considérable dès lors qu’il administre les ressources sous-tendant des programmes publics majeurs.
La confiance politique possède ainsi une traduction budgétaire. Elle se lit dans le volume des fonds confiés au ministre, dans la nature des opérations qu’il peut autoriser et dans la latitude dont il dispose pour en accélérer l’exécution. Il ne suffit donc pas de lire le décret fixant ses attributions ; il faut également consulter les tableaux de la loi de finances.
Les CAS ou l’autobiographie financière du gouvernement
Les CAS retracent des opérations financées par des ressources particulières affectées à des dépenses déterminées. Leur spécialité les distingue du budget général et leur permet d’accompagner les politiques mobilisant plusieurs financements ou s’étendant sur plusieurs exercices.
Sans être exclusivement réservés aux grands chantiers, ils sont associés à des politiques structurantes : développement territorial, monde rural et zones montagneuses, protection sociale, solidarité, investissement, catastrophes, ressources hydriques, accompagnement de changements sociétaux ou réformes sectorielles. Leurs domaines reproduisent assez fidèlement la carte des priorités économiques et sociales de l’État.
La nomenclature des CAS peut ainsi être lue comme une « autobiographie financière du gouvernement ». Les comptes durables révèlent ses choix stratégiques ; ceux créés ou renforcés lors d’une crise renseignent sur ses urgences ; ceux réaménagés témoignent d’un déplacement de l’action publique.
Ces comptes traduisent deux temporalités : le temps stratégique de l’État, qui dépasse les mandatures, et le temps conjoncturel du gouvernement, façonné par ses priorités et les événements auxquels il doit répondre. En d’autres termes, les CAS font communiquer le temps long de l’État et le temps politiquement compté de la majorité.
Suivre l’argent pour lire la politique
L’information budgétaire n’est pas un supplément de l’information politique. Elle en est la partie la plus vérifiable. Le discours annonce une priorité ; le budget indique si celle-ci dispose des moyens de devenir effective.
L’évolution des fonds injectés dans les CAS mérite, à ce titre, une attention particulière. Une hausse régulière traduit la consolidation d’une politique. Une progression exceptionnelle peut signaler l’accélération d’un chantier ou l’apparition d’une urgence. Une stagnation, une baisse ou un changement d’objet peut révéler l’achèvement d’un programme, son redimensionnement ou un déplacement de l’action publique.
Encore faut-il ne pas confondre « l’argent annoncé » avec « l’argent dépensé ». L’analyse devrait rapprocher, pour chaque compte, les prévisions, les ressources encaissées, les dépenses réalisées et le solde reporté. Un CAS abondamment alimenté mais faiblement exécuté ne témoigne pas d’une puissance accomplie. Il peut révéler une programmation hésitante, une procédure trop lente ou une capacité d’absorption insuffisante. Le pouvoir financier ne réside pas dans l’accumulation des crédits, mais dans leur transformation en réalisations.
Une nouvelle intelligence de la formation gouvernementale
À l’approche des élections législatives du 23 septembre 2026, cette lecture prend une portée particulière. Le scrutin renouvellera la Chambre des représentants, mais il ouvrira aussi, dans son prolongement politique, la séquence de formation de la majorité et de négociation des portefeuilles ministériels. L’enjeu ne consistera donc pas seulement à savoir quelle formation obtiendra tel département, mais à déterminer quels instruments financiers accompagneront effectivement les compétences qui lui seront confiées.
Dans cette perspective, les programmes électoraux gagneraient à ne pas se limiter à l’énumération de promesses sectorielles. Leur crédibilité dépend aussi de l’identification des véhicules budgétaires capables d’en assurer l’exécution. Le débat électoral porte sur des priorités ; la loi de finances et les CAS révèlent, ensuite, la hiérarchie concrète de ces priorités. Entre le bulletin de vote et l’acte d’ordonnancement se déploie ainsi toute la chaîne de transformation d’une offre politique en action publique.
Les formations aspirant à conduire ou à intégrer la prochaine majorité gagneraient, par conséquent, à incorporer cette dimension dans leur intelligence de la négociation gouvernementale. Revendiquer un portefeuille sans examiner les CAS qui lui sont rattachés revient parfois à demander une compétence sans son énergie financière. Maîtriser la carte des comptes spéciaux permet, à l’inverse, de mesurer la puissance d’action contenue dans chaque département.
Une majorité appelée à répondre aux attentes sociales, aux besoins d’investissement et aux disparités territoriales ne peut se contenter de distribuer des titres. Elle doit répartir des responsabilités financières, choisir des profils capables d’ordonner avec célérité et rigueur et soumettre le maintien des moyens à l’évaluation des résultats.
La composition gouvernementale combine ainsi trois opérations : la distribution des compétences juridiques, la recherche d’un équilibre politique et l’allocation des instruments budgétaires. La troisième reste la moins médiatisée, alors qu’elle détermine souvent la portée des deux premières.
Les CAS ne sont donc pas une périphérie technique des finances publiques. Ils sont l’un des lieux où l’État classe ses priorités et désigne ceux auxquels il confie leur réalisation. La puissance ministérielle commence là où l’attribution rencontre l’ordonnancement. Pour savoir qui détient réellement le pouvoir d’agir, il faut moins regarder la splendeur des intitulés que suivre le chemin de l’argent public.
