Par Carlos Lopes
La diplomatie climatique est entrée dans une nouvelle ère. Pendant près de trois décennies, l’architecture de la coopération internationale sur le climat reposait sur une conviction relativement simple : l’accumulation des preuves scientifiques finirait par produire un consensus politique de plus en plus solide. De Rio à l’Accord de Paris, l’idée dominante était que des engagements négociés, des objectifs d’émissions plus ambitieux et une solidarité financière croissante permettraient progressivement d’aligner les intérêts nationaux sur l’impératif collectif de limitation du réchauffement climatique.
Ce monde n’existe plus.
Jamais le consensus scientifique n’a été aussi fort. Pourtant, rarement le consensus politique n’a été aussi fragile. La diplomatie climatique évolue désormais dans un système international marqué par la fragmentation géopolitique, le retour des politiques industrielles, la rivalité technologique, les contraintes budgétaires et des préoccupations croissantes de sécurité.
La transition vers une économie bas carbone ne se décide donc plus principalement dans les salles de négociation des Nations unies. Elle se joue aussi dans les ministères des Finances, les banques centrales, les politiques commerciales, les institutions financières de développement, les fonds souverains et les stratégies industrielles. Elle concerne les chaînes d’approvisionnement en minerais critiques, le coût du capital, les batteries, les infrastructures stratégiques, l’intelligence artificielle ou encore les subventions industrielles.
Autrement dit, la politique climatique est devenue indissociable de la stratégie économique.
Pour l’Afrique, cette évolution est particulièrement importante. Sur le continent, le changement climatique n’a jamais été uniquement une question environnementale. Il est directement lié aux principaux défis du développement : accès à l’électricité, financement des infrastructures, emplois productifs, résilience agricole, urbanisation rapide et industrialisation.
La distinction souvent établie dans les négociations internationales entre politique climatique et politique de développement a toujours été quelque peu artificielle pour les décideurs africains. Le développement n’est pas la récompense d’une bonne politique climatique. Il est la condition qui rend cette politique politiquement soutenable.
Cette réalité est d’autant plus frappante que l’Afrique occupe une position paradoxale dans l’économie mondiale. Le continent ne représente qu’environ 4 % des émissions mondiales de dioxyde de carbone, tout en subissant une part disproportionnée des conséquences du dérèglement climatique. Dans le même temps, il dispose de nombreux actifs indispensables à la transition énergétique mondiale : ressources renouvelables considérables, réserves stratégiques de minerais critiques et une population active en très forte expansion.
Pourtant, ces avantages comparatifs ne se traduisent ni par des investissements proportionnels, ni par une industrialisation suffisante, ni par une montée en gamme technologique.
Le problème central n’est donc plus uniquement la disponibilité des ressources. Il réside dans l’incapacité persistante de l’architecture financière internationale à orienter suffisamment de capitaux vers la transformation productive africaine.
Sortir de la diplomatie de la vulnérabilité
Une grande partie du discours climatique international continue de présenter les pays en développement, et l’Afrique en particulier, principalement comme des victimes du changement climatique cherchant réparation pour des dommages dont ils ne sont pas responsables.
Cette analyse contient une part incontestable de vérité. Mais la vulnérabilité ne peut constituer une stratégie diplomatique à long terme.
Une diplomatie fondée essentiellement sur la vulnérabilité enferme les pays africains dans la négociation de transferts de ressources plutôt que dans la définition de l’architecture de la croissance future. Elle transforme les économies en demandeurs d’assistance, alors qu’elles devraient être considérées comme des partenaires stratégiques de la transition mondiale.
Car la décarbonation a profondément modifié la valeur stratégique des actifs africains.
Les minerais critiques, le potentiel des énergies renouvelables, la biodiversité, les puits de carbone et une population jeune sont devenus des éléments centraux de la compétitivité économique mondiale. Mais leur valeur dépend de la capacité à les combiner.
Des minerais sans capacités de transformation industrielle ne font que reproduire l’ancien modèle extractif. Des ressources énergétiques sans industrie entretiennent la dépendance aux matières premières. Une forte croissance démographique sans investissements productifs génère du chômage plutôt que de la prospérité.
La diplomatie climatique africaine doit donc chercher à convertir ces avantages comparatifs en capacités industrielles.
C’est dans cette perspective que la Zone de libre-échange continentale africaine prend une dimension stratégique dépassant largement le commerce. En agrandissant les marchés, en favorisant les chaînes de valeur régionales et en réduisant la fragmentation économique, la ZLECAf peut créer l’échelle nécessaire au développement de nouvelles industries.
Fabrication de batteries, engrais verts, équipements d’énergie renouvelable, mobilité électrique, matériaux de construction à faible émission de carbone ou transformation des minerais critiques : ces activités exigent souvent des marchés bien plus vastes que ceux qu’offrent la plupart des économies africaines prises individuellement.
L’intégration régionale devient ainsi un instrument de diplomatie climatique.
Passer du financement climatique à l’investissement
Il faut également revoir la façon dont nous abordons la question du financement climatique.
Depuis près de deux décennies, les négociations internationales sont dominées par les engagements financiers des économies développées. Ces discussions demeurent légitimes, notamment en raison des responsabilités historiques et des impératifs d’équité.
Mais elles tendent à masquer un problème beaucoup plus profond.
L’Afrique ne pourra pas financer des milliers de milliards de dollars d’infrastructures, de systèmes énergétiques, d’installations industrielles et de développement urbain uniquement à travers des financements concessionnels.
Il existe une différence fondamentale entre financement climatique et investissement.
Le financement climatique redistribue des ressources. L’investissement crée des actifs, augmente les capacités productives, génère de l’emploi et attire de nouveaux capitaux.
Le véritable enjeu consiste donc à créer les conditions permettant de mobiliser l’investissement à l’échelle nécessaire à la transformation structurelle du continent.
Et c’est précisément là que se situe l’un des principaux obstacles africains : le coût du capital.
Des projets économiquement viables deviennent parfois financièrement impossibles en raison de taux de financement excessifs. Les perceptions du risque, les notations souveraines, les risques de change et certaines règles prudentielles contribuent à un cercle vicieux de sous-investissement. Les investisseurs internationaux continuent par ailleurs trop souvent de considérer les marchés africains comme une catégorie homogène, malgré leur très grande diversité.
La diplomatie climatique devrait donc consacrer beaucoup plus d’énergie à l’architecture de l’investissement qu’à la seule arithmétique des promesses financières.
Réduire le coût du capital, développer les marchés financiers domestiques, renforcer les mécanismes de garantie, améliorer la préparation des projets et mobiliser les investisseurs institutionnels pourraient produire des effets beaucoup plus importants que la multiplication des engagements financiers annoncés lors des conférences internationales.
Faire du climat une politique de développement
Cela implique finalement de changer la nature même de la diplomatie climatique.
Elle ne devrait plus être considérée principalement comme une branche spécialisée de la négociation environnementale, mais comme une composante de la gouvernance économique.
Il ne s’agit nullement d’affaiblir le système multilatéral. La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques reste indispensable. Dans un monde géopolitiquement fragmenté, l’existence d’un espace universel dans lequel chaque pays conserve une voix est plus précieuse que jamais.
Mais universalité ne signifie pas exclusivité.
Les banques de développement, les organisations régionales, les fonds souverains, les partenariats bilatéraux et les marchés privés de capitaux sont devenus des acteurs centraux de la transition climatique.
La réussite de la diplomatie climatique ne se mesurera donc plus seulement à l’ambition des déclarations adoptées lors des COP. Elle se mesurera à sa capacité à modifier les flux d’investissement, réduire le coût du capital, accélérer la transformation industrielle et améliorer concrètement les conditions de vie.
Pour l’Afrique, la question décisive n’est plus de savoir s’il faut agir pour le climat. Elle est de savoir si cette action peut devenir un moteur de transformation structurelle plutôt qu’une nouvelle contrainte pesant sur le développement.
C’est à cette condition que l’Afrique pourra passer du statut de victime climatique à celui d’acteur stratégique de l’économie mondiale bas carbone.
Adaptation française fidèle de l’essai « Climate Diplomacy as Development Statecraft », signé Carlos Lopes et publié dans la série du World Resources Institute consacrée à la diplomatie climatique dans un monde géopolitiquement fragmenté.
