Ancien chef de l’Unité de négociations APE de la CEDEAO, John Olympio nous livre une analyse technique de ces accords qui ont soulevé d’intenses débats dans la société civile africaine et parmi les politiques. Pour rappel, treize pays de la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) ont signé ces Accords de Partenariat Economique (APE) avec l’Union Européenne. Des accords jusque-là mal cernés par les populations, et même par les acteurs économiques. John Olympio y trouve pourtant des outils d’intégration économique.
D’abord, pourquoi les APE entre les pays africains et l’Union Européenne ?
Pour commencer, il faut faire quelques rappels. Pendant plusieurs décennies, les relations commerciales entre l’Union Européenne et les pays ACP (Afrique Caraïbe Pacifique) étaient régies par les Accords de Lomé. Cet accord comportait une dimension commerciale qui permettait aux pays ACP d’exporter quasiment l’ensemble de leurs produits vers l’Union Européenne, sans droit de douanes, ni de contingents.
Plusieurs pays ACP ont ainsi développé avec succès leurs exportations de produits non traditionnels (fleurs coupées, plantes tropicales) qui bénéficient d’une marge préférentielle importante. Dans la plupart des cas cependant, malgré ces préférences commerciales, la Convention de Lomé n’a pas enrayé la marginalisation des ACP dans les échanges internationaux. Les pays ACP ont quasiment tous continué à exporter globalement les produits primaires, mais très peu de produits à valeur ajoutée.
Les marchandises ACP exportées vers l’UE sont donc essentiellement des produits de base, avec peu ou pas de valeur ajoutée. Non seulement cette situation marginalise les gains tirés des industries de transformation, mais encore elle accroît la vulnérabilité des pays exportateurs face aux fluctuations de prix sur les marchés mondiaux, ce qui nuit aux objectifs de développement.
Par ailleurs, les produits dans lesquels ces pays se sont spécialisés, n’étaient pas des produits dynamiques puisque la spécialisation des exportations sur produits primaires est peu porteuse car, (sauf pétrole…) la demande augmente peu et les prix ne cessent de baisser comparativement à ceux des produits manufacturés. Les marchandises ACP exportées vers l’UE sont donc essentiellement des produits de base, avec peu ou pas de valeur ajoutée. Non seulement cette situation marginalise les gains tirés des industries de transformation, mais encore elle accroît la vulnérabilité des pays exportateurs face aux fluctuations de prix sur les marchés mondiaux, ce qui nuit aux objectifs de développement.
Mais quelles sont les raisons qui ont conduit les pays ACP et l’UE à abandonner cette convention au profit des APE?
Ces préférences commerciales de l’Accord de Lomé sont considérées comme une entorse au principe de la nation la plus favorisée (NPF) de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). En effet, les préférences accordées sont à la fois discriminatoires (elles concernent seulement les pays ACP et non l’ensemble des pays en développement, Ndlr) et non réciproques (les exportations européennes ne bénéficient pas de préférences à l’entrée dans les pays ACP). Cette situation conflictuelle des textes de l’OMC et de l’accord de Lomé, a conduit certains pays membres de l’OMC à se plaindre. C’est pourquoi l’UE a négocié et obtenu de l’OMC une dérogation spéciale pour maintenir les préférences unilatérales accordées aux pays ACP jusqu’au 1er janvier 2008.
Ainsi , en raison des résultats insuffisants des conventions de Lomé en matière de commerce, de développement et d’intégration des ACP dans l’économie mondiale, d’une part, ainsi que la fin programmée de la dérogation obtenue au sein de l’OMC, d’autre part, des évolutions étaient nécessaires dans les relations commerciales ACP-UE. On se disait que non seulement nous pouvons régler la dimension compatibilité avec l’OMC, mais on va chercher une solution nous permettant de faire en sorte que les pays puissent réellement mieux tirer profit du nouvel accord à venir.
Voilà les deux dimensions qui ont amené à réfléchir sur un APE. Assurer la comptabilité à l’OMC, et encore mieux, améliorer la capacité de transformation des économies des pays ACP pour faire du commerce un véritable levier du développement.
L’analyse de l’APE signé entre l’Afrique de l’Ouest et l’union européenne, par exemple, montre que ce dernier inclut tout un ensemble de dispositifs défensifs permettant de se prévenir des craintes et effets néfastes qui ont été soulevés.
Plusieurs options ont été envisagées dans les années 90 et tous les Etats ACP signataires de l’Accord de Cotonou en 2000 (le successeur des Accords de Lomé) ont pris l’engagement de négocier une nouvelle dimension commerciale qui serait compatible avec les règles de l’OMC. C’est ce nouveau projet qui a été dénommé Accord de Partenariat Economique (APE). Toutes les discussions et analyses menées entre les années 90 et 2014 dans le cadre de l’APE partaient d’hypothèses parce que les négociations étaient en cours et nul ne pouvait savoir avec exactitude ce que serait le contenu final de l’accord. Divers intérêts de négociations, voire des positions de négociations ont été émises et discutées, parfois avec beaucoup de passion. Maintenant que la plupart des pays ont signé un document, on peut donc s’appuyer sur les informations réelles de cet accord pour faire des analyses plus pertinentes.
L’analyse de l’APE signé entre l’Afrique de l’Ouest et l’union européenne, par exemple, montre que ce dernier inclut tout un ensemble de dispositifs défensifs permettant de se prévenir des craintes et effets néfastes qui ont été soulevés. Il inclut également un ensemble de dispositions offensives facilitant aux pays la nécessaire transformation de leur économie. Les négociateurs ont été conscients que les politiques et les accords commerciaux ont des effets multiples et non négligeables sur l’économie, le développement social et l’environnement, et que ces effets peuvent s’avérer positifs ou négatifs en termes de durabilité. Ils ont donc bâti un accord permettant de maximiser les effets positifs et d’en minimiser les potentiels effets négatifs.
Seul hic, la part des exportations des pays de l’ACP vers l’UE ne cesse de décroitre. Et selon les informations, elle est passée de 7% en 1975, à 3 % en 2009. Que doivent faire alors ces pays pour bénéficier de cette « ouverture » du marché européen ?
Comme je le disais, les exportations de la CEDEAO sont généralement des produits à faible valeur ajoutée. Selon le Manuel statistique 2014 de la CNUCED, la proportion du commerce inter-régional des principaux groupements régionaux en Afrique et dans le monde se présente comme suit : UE – 61,8 % ; ALENA – 48,5 % ; EAC – 20,9 % ; MERCOSUR – 14,9 % ; UEMOA – 13,5 % ; SADC – 11,7 %) ; CEDEAO – 7,5 % ; COMESA – 6,9 % ; UMA – 3,3 % ; CEEAC – 0,8 %.
Prenons l’Afrique de l’Ouest qui nous intéresse plus particulièrement. Nous représentons à peu près 20% du commerce africain et moins de 0,5% du commerce mondial. Ça veut dire que dans notre globalité, nous représentons des quantités négligeables dans les échanges mondiaux et que nous ne faisons que 7,5 % de nos échanges entre nous.
Le contenu de l’APE, tel que signé par les états de l’Afrique de l’Ouest montre qu’il s’agit d’un instrument qui offre à ces états de la CEDEAO signataires, l’opportunité de renforcer leur intégration économique régionale et d’adopter des disciplines (reformes) permettant une réelle émergence des économies. C’est dire que les APE peuvent agir sur quelques éléments clés dont l’intégration régionales et les reformes.
En effet, l’une des difficultés que nous rencontrons dans nos pays est la faiblesse de l’intégration régionale.
Prenons l’Afrique de l’Ouest qui nous intéresse plus particulièrement. Nous représentons à peu près 20% du commerce africain et moins de 0,5% du commerce mondial. Ça veut dire que dans notre globalité, nous représentons des quantités négligeables dans les échanges mondiaux et que nous ne faisons que 7,5 % de nos échanges entre nous.
Nous avons mis en place depuis plusieurs années, des institutions d’intégration régionale, l’UEMOA et la CEDEAO en Afrique de l’ouest. D’autres régions ont fait les mêmes choses. Force est de constater qu’en terme de réelle intégration économique, de libre circulation des biens, on est encore loin de cette CEDEAO des peuples dont on nous parle. Il vous suffit de traverser la frontière d’Aflao (Togo – Ghana), ou de Hila Condji (Togo Bénin) pour constater le nombre de difficultés et d’entraves que nous rencontrons. L’un des axes d’effet de l’APE est d’appuyer et conforter cette intégration régionale en sautant toutes les barrières non tarifaires.
A travers leur influence directe sur l’intégration régionale et l’accès aux marchés, les APE agissent sur la croissance des exportations de biens et services, qui permettent de financer des importations accrues de biens d’équipement qui incorporent de la technologie. Ce dernier mécanisme augmente la productivité et la compétitivité de l’économie et donc agit sur la croissance des exportations à valeur ajoutée, qui contribue significativement à la croissance et au développement.
Les APE agissent également sur la croissance et le développement de manière indirecte en influant sur les institutions et les investissements privés, notamment les investissements directs étrangers (IDE), et sur l’accumulation de capital physique et humain, ainsi que sur l’accroissement de la productivité globale des facteurs.
Comment donc l’APE et indirectement l’UE interviennent–ils pour renforcer notre intégration régionale ? En d’autres termes, avons-nous besoin d’un APE ou de l’UE pour notre intégration ?
En ce qui concerne l’Afrique de l’Ouest, l’APE a été négocié entre deux zones considérées chacune comme un territoire douanier unique, l’une est la région Afrique de l’Ouest, et l’autre région est l’Union Européenne. Ça veut dire qu’un produit du Sénégal qui entre en France et accepté comme un produit de qualité, peut circuler à l’intérieur de l’Europe, quitter la France pour la Belgique par exemple, sans qu’on lui impose quoi que ce soit d’autre.
Au regard de l’APE qui induit la réciprocité, si un produit européen entre par exemple en Côte d’Ivoire, y paie les droits de douanes requis, et répond aux normes de qualité ivoiriennes, le produit peut ensuite circuler librement au sein de la CEDEAO. C’est-à-dire que si pour une raison ou une autre, l’importateur décide d’expédier le produit de la Côte d’ivoire à destination du Togo par exemple, et par voie routière, le produit ne supportera plus aucune taxe ni charge douanière supplémentaire, ni du Ghana, ni du Togo, et ne devrait plus faire l’objet d’aucune tracasserie. Cela veut dire qu’au niveau de la région, nous faisons usage de la libre pratique et nous mettons en places soit des normes uniques pour tous, soit un système de reconnaissance mutuelle des normes entre pays de la région.
Le problème, c’est que nos Etats ont une intégration très forte dans les textes, mais nous ne les appliquons pas. Cela est dû au fait que nous n’avons aucune contrainte ou pression qui nous pousse à l’appliquer. Alors que dans d’autres régions, il existe des mécanismes coercitifs qui les amènent à appliquer certains de leurs engagements.
En fait, ceci n’est rien de nouveau, car nous l’avons déjà dans les textes des accords régionaux, comme ceux de la CEDEAO et de l’UEMOA, mais que l’on n’a jamais mis en pratique. Le problème, c’est que nos Etats ont une intégration très forte dans les textes, mais nous ne les appliquons pas. Cela est dû au fait que nous n’avons aucune contrainte ou pression qui nous pousse à l’appliquer. Alors que dans d’autres régions, il existe des mécanismes coercitifs qui les amènent à appliquer certains de leurs engagements.
Toutefois, on a eu tout de même des acquis d’intégration régionale. Il ne faut pas le nier. Mais ça vient très lentement par rapport aux enjeux commerciaux, par rapport au fait d’être un marché économique. L’APE vient lui donner un poids dans le sens que l’UE peut faire appel à l’organe de règlement des différends si par exemple ses produits sont sujets à des barrières tarifaires et non tarifaires au sein de la région. Les dispositions que prendraient nos Etats dans le cadre de l’APE pour assurer la libre circulation des biens européens s’appliqueront également aux biens régionaux.
Donc, une fois que nous allons faire la transformation de nos circuits, améliorer les systèmes douaniers, les contrôles, faciliter les échanges, c’est nous qui en seront bénéficiaires.
La dimension de réformes est un deuxième élément important sur lequel l’APE peut agir. Nos économies dans leur ensemble sont des microéléments tenus par quelques intérêts particuliers. La concurrence ne joue pas pleinement son rôle. On n’a pas de prévisibilité. Aujourd’hui, l’APE vient avec un ensemble de règles, de disciplines qui manquent dans nos pratiques actuelles.
Et ce sont ces disciplines qui transforment de manière structurelle, nos économies. Et c’est là-dessus que l’APE a un rôle important à jouer. Voilà ces deux autres piliers, qui sont les réformes et l’intégration régionale sur lesquelles l’APE vient comme un levier pour faire avancer les choses.
Sur cette base, l’on peut s’attendre à ce que :
i) les APE renforcent et consolident les initiatives d’intégration régionale existant au sein de l’Afrique de l’Ouest, qui deviendra plus porteuses par la création de marchés plus larges. Cela favorisera l’épargne et l’investissement domestique et augmentera l’attraction de l’espace régional vis-à-vis de l’investissement, direct national, régional et étranger ;
ii) les APE contribuent aux réformes de politiques commerciales et économiques au sein de la région et rendront ces politiques plus stables et crédibles car moins révocables (policyreversals). Cela contribuera aussi à mobiliser les opérateurs économiques et à attirer les investissements;
iii) en élargissant la coopération UE/Afrique de l’Ouest à tous les domaines liés au commerce, les APE aideront à renforcer la capacité des Etats de la région à gérer les questions relatives aux normes techniques, mesures sanitaires, phytosanitaires, vétérinaires, ou bien à la protection de l’environnement; cela par le biais de techniques comme l’harmonisation de règles ou par la reconnaissance mutuelle des normes ;
iiii) en outre, les APE mèneront à une intégration économique plus étroite des deux parties, notamment par l’arrimage aux grandes chaines de valeur, et agrandiront ainsi le marché des pays de l’Afrique de l’Ouest.
Ce marché agrandi, régi par un cadre de règles stables, transparentes et prévisibles, permettra une plus grande exploitation des économies d’échelle, améliorera le niveau de spécialisation, réduira les coûts de production et des échanges, augmentera la compétitivité des pays (et des entreprises) de la région et attirera les investissements. Le résultat final est une croissance économique forte et soutenue et une éradication, à terme, de la pauvreté, qui est l’objectif du partenariat UE/ACP (article 1 de l’Accord de Cotonou).
Les APE produisent donc des effets sur la croissance non seulement directement par le biais des bénéfices économiques directs qui dynamisent le commerce, mais aussi indirectement en transmettant des signaux forts aux opérateurs économiques sur les institutions et la crédibilité, en termes de bonne gouvernance politique et économique des gouvernements et des régimes politiques des pays de l’Accord.
Mais certains pays comme le Nigeria, première économie d’Afrique, n’ont pas signé les APE. Comment le comprenez-vous ?
Les raisons sont multiples. La première, c’est la même raison pour laquelle les pays qui l’ont signé l’ont fait. En fait, les pays de notre région n’ont jamais réellement pris l’APE en tant que thématique crucial, pour se l’approprier fortement afin de voir réellement ce qu’on peut en faire. Beaucoup de pays l’ont « subi ». Ils se sont dits, l’Europe demeure mon partenaire privilégié, qui me propose un APE, parce que compatible à l’OMC. Les pays sont entrés dans le jeu, et ont commencé les négociations, mais sans réellement se dire qu’ils ont quelque chose en main, avec lequel ils peuvent travailler efficacement. Ils ont donc une attitude de « subir », plutôt qu’une attitude d’offensive autour de ça. De ce fait, depuis plus de 15 ans que ces négociations ont duré, les pays n’ont jamais été en mesure de réellement se préparer et être prêts pour bénéficier pleinement de cet APE.
En fait, les pays de notre région n’ont jamais réellement pris l’APE en tant que thématique crucial, pour se l’approprier fortement afin de voir réellement ce qu’on peut en faire. Beaucoup de pays l’ont « subi »
Certains pays disaient, on n’est pas prêts, donnez-nous quelques années. On en parlait depuis les années 90. Et aujourd’hui, on n’est toujours pas prêt, on n’a pas fait un petit élément lié à cela. Ça voudrait dire que les délais demandés pour se préparer n’étaient que des argumentaires utilisés, simplement parce qu’on n’a pas fait l’investissement sur soi en tant que pays, pour mieux cerner l’APE.
Ce qui veut dire que beaucoup de pays qui ont signé, n’ont pas véritablement fait cet exercice. Ils l’ont signé pour d’autres considérations. Ceux qui ne l’ont pas encore signé n’ont pas non plus fait pleinement cet exercice.
Malheureusement, les dimensions réformes et intégration régionale sont des dimensions que les gens ne regardent pas d’habitude. On se contente de regarder la partie libération tarifaire et on s’en tient à cela. On se dit, je libère mon produit pour entrer chez le partenaire, le partenaire en fait de même. Et finalement, comme le partenaire est plus industrialisé que moi, ses produits vont détruire nos petites industries ; nos petits producteurs. Cela pourrait être vrai, mais c’est réducteur.
La question que l’on se pose d’habitude est de savoir si on exporte un produit structuré, de grande valeur ajoutée. Et on trouve que la réponse est non. Par conséquent, si on reste sur cette ligne pure de démantèlement tarifaire, dans ce cas c’est clair qu’on n’est pas très motivé par cet accord. Mais l’APE n’est pas que ça. Le coté le plus pertinent de l’APE, c’est l’ensemble des réformes qu’il amène les pays à faire, pour se structurer.
Imaginons un pays comme le Togo. En tant que pays, nous avons tout un ensemble d’atouts, le port par exemple. Imaginons que nous arrivions à travers les APE, à mobiliser l’énergie interne nécessaire, pour faire les réformes indispensables, de sorte à pouvoir s’arrimer à l’une des grandes chaines de valeur mondiales qui existent. Si notre pays devient un acteur de la production d’une chaine pharmaceutique par exemple, ou dans le système spatial ou aérospatial. Rien qu’en spécialisant une petite industrie à la fabrication d’un boulon particulier utile au montage d’un avions A380 par exemple. C’est ce que les pays du Sud-Est asiatique, commela Corée du Sud, ont su faire. Ils sont passés en quelques années de la position d’exportateurs de produits de base, comme le sont nos pays aujourd’hui, à une position plus valorisante d’exportateurs de produits à grande valeur ajoutée, comme l’électronique.
Donc, en un mot, les APE sont positifs pour la CEDEAO?
L’APE, tel que conçu aujourd’hui, n’a certainement pas l’ensemble des attributs qu’on aurait aimé y retrouver. Mais il a des éléments suffisants permettant à un pays de pouvoir faire en sorte que cet instrument APE serve de levier pour son développement, à travers l’intégration économique et les réformes structurelles. Les imperfections de l’Accord pourront être corrigées durant la mise en œuvre puisque les textes de l’APE le prévoient.
Les APE s’accompagnent d’une restructuration de l’économie de nos pays. C’est pourquoi pour maximiser les bénéfices des APE, il est nécessaire de les accompagner de politiques appropriées pour en faire réellement un instrument de développement. Il ne suffit donc pas d’avoir signé un APE, le plus important, à mon sens, est de prendre dès à présent, les mesures idoines et de créer les conditions afin de libérer les énergies, pour que nos pays puissent pleinement en tirer profit au bénéfice de nos populations.
Propos receuillis par Nephthali Messanh Ledy, Lomé
