Du consensus de Washington au consensus de Dakar

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Une vue de la conférence.

Les présidents Alassane Ouattara de Côte d’Ivoire, Patrice Talon du Bénin et Macky Sall du Sénégal sont d’accord au  moins sur ces points: il  ne faut pas avoir peur de l’endettement,  il faut le gérer et mobiliser les ressources nécessaires au développement. C’est en substance le thème central du sommet qui a réuni le 2 décembre 2019 à Dakar, la nouvelle directrice du Fonds Monétaire International, Kristalina Georgieva dont s’était la première sortie en Afrique, et les chefs d’Etat et de gouvernement des   pays de l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA).

D’emblée, le président sénégalais pose la question fondamentale de la perception du risque, surévaluée s’agissant de l’Afrique. «Des critiques s’élèvent contre les gouvernements au motif que la dette soit un fardeau contre les générations futures alors qu’une dette soutenable est une affaire de solidarité inter générationnelle », déclare Macky Sall, fustigeant la perception de risques toujours exagérée. « Les notations sont exagérées ce qui a pour conséquence immédiate le renchérissement de l’investissement».  Or, l’endettement public et privé a atteint au niveau global en 2018, un record de 184 mille milliards de dollars, soit 225% du PIB mondial là où l’Afrique est à  55% de ce PIB.

A la suite du président Sall, son homologue béninois rebondit sur le sujet : «Je vais enfoncer le clou sur ce qu’à dit le président Macky Sall. Nous sommes malheureusement tributaires des emprunts que nous faisons sur le marché et de la perception des institutions de référence. Je voudrais m’adresser à la directrice du FMI pour lui dire que les institutions multilatérales ne nous aident pas et font beaucoup de discours ». 

La coûteuse perception de l’Afrique

Le président béninois prend l’exemple sur l’OCDE qui classe les pays sur une échelle de 0 à 7 en fonction du degré de risques. Tous les pays africains sont classés au degré 6 à l’exception du Sénégal qui vient depuis le mois d’octobre de descendre à la catégorie 5. «Je ne vois pas pourquoi un pays comme le Sénégal, qui connaît une stabilité politique depuis l’indépendance, serait maintenu à 5»? s’interroge-t-il, déclenchant une salve d’applaudissements. Le Bénin, le Togo et la Côte d’Ivoire sont sur l’échelle 6, ce qui engendre une prime de risque de 12 points.  Le Bénin a contracté son récent Eurobond à 5 points mais devrait théoriquement pouvoir emprunter aux environs de 1%, regrette le président Talon. Pourtant les conditions sont favorables avec un loyer de l’argent à taux négatif en Europe. L’Afrique aurait pu profiter de l’aubaine, lever de l’argent sur le long terme,  n’eut été la perception du risque qui pèse sur elle. «En Afrique l’on nous exige des rendements de 30%, c’est inacceptable », déplore le président Talon, appelant à l’invention de nouveaux instruments pour accompagner les besoins de financement de l’Afrique et pour analyser la soutenabilité de la dette. Et le président béninois d’indexer par la suite les critères de convergence de l’UEMOA, à savoir 3% de déficit budgétaire et 70 % d’endettement rapporté au PIB», demandant au président Ouattara de se faire l’interlocuteur au niveau du FMI pour relever ces niveaux. 

Le thème du jour, qui mettait en équation «dette soutenable» et «développement durable»,  essaie d’analyser les voies et les moyens d’aller vers ces deux objectifs pour trouver le «juste équilibre ».  Tout un programme qui passe par la remise en cause d’un des principes du  vieux consensus de Washington érigé depuis les années 80 en  dogme inviolable par les institutions de Bretton Woods. Plus facile à dire qu’à faire ?

La dette c’est comme le chlostérol : comment distinguer le bon du mauvais ?

L’Afrique est-elle trop endettée ?  Macky Sall répond à la question en évoquant le niveau d’endettement relativement bas de son pays, qui se situe actuellement à 55% de son PIB alors que, martèle-t-il, la moyenne mondiale tourne autour de 225%.  Cependant, et c’est ce que ne dit pas souvent le président sénégalais et les dirigeants africains, le service de la dette occupe dans la plupart des pays du continent  le premier poste budgétaire, frôlant 40% des recettes fiscales.

Réponse du FMI : un message ferme enrobé dans des amabilités

Dans sa vision, expliquée à l’entame de la conférence et  lors du débat retransmis sur Radio France Internationale (RFI) qui l’a opposé à deux  chefs d’Etat (Macky Sall et Alassane Ouattara) et  à Jean-Hervé Lorenzi, Président du Cercle des economists français, la directrice actuelle du FMI estime qu’il y a «un certain nombre de pays restreints où le surendettement est causé par le manque de transparence». Et de préciser sa pensée : «Si l’emprunt est fait pour financer des projets qui ne sont pas intelligents, alors cela peut être problématique», explique la DG du FMI en rappelant que 25 pays africains ont une croissance élevée qui ferait rougir de honte le reste du monde.  Et de prendre l’exemple du Sénégal et de la Côte d’Ivoire, en cycle de croissance macroéconomique élevé depuis plus 2012.

Et là, sur ce point précis, Alain Foka, en bon journaliste pose la question qui fâche aux présidents des deux pays : «Est ce que vous n’empruntez pas trop sur le marché, président Alassane Ouattara? »  Il en faudrait plus pour désarçonner le président Ouattara. «Pas du tout» rétorque l’ancien directeur Afrique du  FMI, estimant que le pourcentage de la dette sur la richesse de Côte d’Ivoire (PIB) est de 48% contre 66% en 2011 au moment où il prêtait serment pour la première fois. Et d’aborder le débat en libéral convaincu : «Si vous êtes bien géré, vous allez emprunter à un taux bas, si vous êtes mal géré, vous le faites à un taux élevé. Nous en Côte d’Ivoire, nous arrivons à maintenir un niveau d’endettement bas et à réaliser un taux de croissance en moyenne de 8% ».

 Des explications convaincantes mais qui inspirent à l’animateur du «Débat Africain » une autre question : «Mais est ce que vous n’hypothéquer pas l’avenir des générations futures ?» Alain Foka remarquant, fort à propos,  qu’il y a actuellement des pays qui empruntent pour rembourser leurs dettes ? 

Après avoir rappelé  que le remboursement de la dette n’excède pas 17% des recettes  de son pays ,  Ouattara estime en tout cas que chaque pays se gère selon ses spécificités et ses dirigeants. La Côte d’Ivoire ne voudrait pas atteindre un taux d’endettement de 50% avant 2020 et de 55% avant 2025. Alors, insiste Alain Foka, en se tournant cette fois-ci vers le président Macky Sall : «devrait-on s’endetter pour des infrastructures de prestige ?».

Vous avez dit infrastructures de prestige ?

Habitué à la question souvent brandie par l’opposition dans ses attaques contre le projet du Train Express Régional devant relier Dakar à la nouvelle de Diamnadio, le président sénégalais se livre d’abord à une mise au point de la «perception selon laquelle l’Afrique est endettée », différentiant les pays entre risques modérés et risques faibles et appelant à ne pas généraliser.  «L’endettement global du continent est de 45% de son PIB comparé à certains grands pays cumulant des taux de  225%».   Certes, poursuit le président Sall, nous devons mobiliser suffisamment de ressources internes (pour des objectifs de  taux d’imposition allant de 16 à 24% dans l’UEMOA)  pour financer le développement ».  

 Cette perception du risque alourdit l’endettement, poursuit le président Sall, abordant là un sujet de fond, souvent dénoncé dans ces modestes colonnes.  «Cette perception ne correspond pas à la réalité. On surtaxe les africains sur des risques qui n’existent pas. Pourquoi devrons-nous payer 5 fois plus que les autres » ?   Et Macky Sall de revenir au fond de la question qui portait sur les infrastructures de prestige. «Il n’y a pas d’infrastructures de prestige. Les investissements sur les chemins de fer et les autoroutes sont nécessaires. «Une étude de la Banque Mondiale a montré que les embouteillages au Sénégal coûtent plus de 100 milliards de Franc CFA par an. Faire de l’investissement pour améliorer la mobilité n’est pas du prestige, c’est une nécessité ».

Rebondissant sur  la remarque du président Sall à propos de la perception, le président Ouattara rappelle que seuls 17 des 54 pays africains sont endettés. L’infrastructure, y compris l’infrastructure numérique, le capital humain et la bonne gouvernance sont des investissements nécessaires, c’est le chemin emprunté par la plupart des pays qui se sont développés, opine pour sa part la DG du FMI. 
Reste à savoir si le FMI n’est pas déconnecté de la réalité dans sa perception de l’Afrique ?   La question a le don de faire éclater de rire la directrice de l’institution présente dans 35 pays africains, ce qui lui dispense d’une réponse claire.

« Au Sénégal, le budget de l’éducation fait deux fois et demi celui de la défense », rétorque le président Sall à Alain Foka quand celui-ci insistait sur les dépenses de prestige et les raisons d’être de la nouvelle ville de Diamniadio, créée, explique Macky Sall,  pour «faire respirer Dakar» et la sortir de l’engrenage foncier avec un mètre carré à plus de 3 000 euros. 

Attentif jusque-là, Jean-Hervé Lorenzi, Président du Cercle des economists français, entre dans le débat en raillant le journaliste qui fait partie, explique-t-il, de ceux qui véhiculent les images du passé. “L’Afrique sera dans les années à venir une locomotive”, affirme-t-il en invoquant le cas du Japon.

Revenant à la charge, le président Macky Sall cite les facteurs exogènes (changements climatiques, la sécurité)  qui freinent les investissements en Afrique.  Concernant les chocs exogènes et la question de la sécurité, la directrice du FMI fait son choix en faveur d’une plus grande aide et d’advantage d’attention sur les budgets liés à la sécurité.   “Le déficit de 3% ne peut pas marcher pour tout le monde”, declare la directrice du FMI, prenant l’exemple du Niger confronté à des problèmes sécuritaires et touchant du coup un des autres fondements du consensus de Washington. Mais comment se fier à l’aide publique pour financer la grave question sécuritaire ? Le FMI n’a apparemment pas réponse à la problématique.

Autre question évoquée, une éventuelle dévaluation du Franc CFA. Pour Alassane Ouattara, l’arrimage du Franc CFA à l’euro est un bouclier contre les chocs. “Le fait que nous soyons arrimés en euros nous permet d’emprunter dans cette monnaie et de rembourser dans dix ans à parité fixe”.  Reprenant la casquette de l’ancien gouverneur de la BCEAO, Ouattara se fait plus précis: “si les pays de l’UEMOA n’ont pas de problèmes de dettes, c’est grâce à cette parité fixe”, rappelant que la zone UEMOA en question dispose de l’un des taux de croissance les plus élevés d’Afrique (6,6%), l’une des inflations les plus faibles (moins de 2%) et l’un taux des taux d’endettement les plus bas.  Une vérité macroéconomique qui n’est pas forcément celle de la rue mais qui n’en constitue pas moins une réalité objective.

Bref, en fait le consensus de Dakar dont les contours sont encore à déterminer ne remet pas fondamentalement en cause le bon vieux consensus de Washington mais entreprend d’en changer certains aspects désuets sans courroucer les partenaires techniques et financiers.  Les deux visions s’accordent sur la nécessité de la bonne gouvernance, de la bonne gestion de la dette et des équilibres budgétaires. La difference viendrait des seuils admis pour déclencher la cote d’alerte.  En redoubtable réformiste qui a opéré le grand ménage de printemps à la Banque Mondiale, sous les applaudissements de l’actuel patron, David Malpass,  Kristalina Georgieva, qui eut le soutient actif de la Maison Blanche lors de sa candidature victorieuse au FMI,  semble bien peu placée pour remettre en cause le dogme néolibéral dont elle est l’incarnation. Le changement ne viendra pas du Nord mais plutôt du Sud avec, pour les pays africains, une nécessaire intégration horizontale permettant de créer un marché des capitaux et de la dette mettant en connexion les pays, institutions et agents économiques à capitaux excédentaires  avec ceux à capitaux  déficitaires.   

Petit rappel sur le consensus de Washington

Le  terme «consensus de Washington» provient d’un simple ensemble de dix recommandations identifiées par l’économiste John Williamson en 1989 et concerne la discipline budgétaire, l’élimination des obstacles aux IDE, la privatisation des entreprises publiques et, pour résumer, l’inviolabilité du droit de la propriété. Ce consensus alors partagé par les puissants de Washington (Administration des Etats-Unis, le Congrès, le FMI et la Banque Mondiale) a perdu de sa superbe au fil des croises et, surtout, à l’examen de la situation économique des «meilleurs élèves » africains en comparaison avec les «mauvais élèves » africains.

En Afrique, les faibles performances des politiques d’ajustements structurels prescrites à partir de la vision néolibérale ont eu l’effet de susciter le débat sans pour autant entrainer une remise en cause. Le PIB du continent s’est seulement accru de 1% entre 1979 et 1992 contre 5% pour l’Asie de l’Est et les régions du Pacifique caractérisées par des Etats jouant un rôle actif dans la promotion industrielle et les politiques sociales.

La période 1975-1990 a vu la part du continent dans les exportations mondiales baisser de moitié. En clair, la notion néo-classique de l’efficience du marché contestée par John Maynard Keynes (appelant à une intervention active de l’Etat pour la régulation de la monnaie et l’augmentation de la dépense publique durant la Grande dépression) a rencontré ses limites.

Si le  FMI et la Banque Mondiale ont progressivement pris distance avec leurs prescriptions  des années 80 et 90, les  Nations Unies  cultivent l’ambiguïté alors que l’OCDE semble, à la sortie de la crise financière de 2008, avoir adopté un quasi-consensus keynésien en ce qui concerne le rôle de l’Etat, rappelle Carlos Lopes dans son livre «Transform Africa».

 Le choix du taïwanais Justin Lin, ancien militaire qui a rallié la Chine continentale, comme chef économiste de la Banque Mondiale de 2008 à 2012 , fut une surprise. Défenseur du modèle de développement de son pays (lequel modèle repose sur le rôle de l’Etat), Lin, au sein des institutions de Bretton Woods, fut  la preuve que le changement s’est opéré.  A la suite de Lin, beaucoup d’économistes estiment que le rôle de l’Etat, cantonné dans une position d’arbitre dans le consensus de Washington, doit évoluer.  Cas de Thomas Piketty, auteur du monumental «Capitalisme au XXIème siècle» dans son analyse sur le creusement des inégalités ou encore d’Olivier Blanchard, ancien chef économiste du FMI (2008-2015) qui estime que la pendule a bougé vers l’Etat plutôt que vers les tenants de la  régulation par le marché. Bousculé par les événements, le FMI a définitivement rompu avec le consensus de Washington avec la crise irlandaise. Quand la banque centrale de ce petit pays européen, rappelle Carlos Lopés dans «Transform Africa»,  a mis en place un plan de réduction de dette de 30 milliards de dollars, le meilleur syndicat des contribuables fut, paradoxalement, le FMI, autrefois intraitable. Bref, on est loin de la sévère critique de Michel Camdessus alors directeur du Fonds, expliquant la crise financière asiatique de 1998 par un problème de faible gouvernance et préconisant des mesures draconiennes. 

Et si le consensus de Dakar se résumait en ces mots prononcés par le président nigérien, Mouhamadou Issouffou:  «C’est vrai, il faut que la dette soit soutenable. Mais nous ne pouvons pas nous arrêter de nous endetter. Pour investir, il faut s’endetter. Nous avons des ressources internes, mais il faut s’endetter».


Notes:

La dette mondiale des secteurs public et privé confondus a atteint le montant inédit de 188.000 milliards de dollars, soit environ 230% du Produit intérieur brut mondial, a dévoilé la nouvelle dirigeante du Fonds monétaire international (FMI) lors d’une conférence consacrée à la dette.

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