Par Cheickna Bounajim Cissé.


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Aux récentes assises de printemps du Fonds Monétaire International et de la Banque Mondiale, il a soufflé un harmattan poudreux et fiévreux. Depuis plusieurs mois, le front social au Mali se tord, se détord et se retord au gré des revendications catégorielles, et de la résistance tenue, entretenue et soutenue des gouvernants. Le malaise social est presque généralisé. Tous les secteurs sensibles ont été touchés : justice, éducation, santé. Face à un pouvoir fragilisé par les multiples enjeux et les défis prégnants qui l’assaillent, les grèves se multiplient et se démultiplient. Dans les chapelles des organisations faîtières, le mot d’ordre semble invariable : «grève brutale et illimitée». Tenez, ne lâchez rien du chapelet des doléances ! Egrenez-le, psalmodiez partout où besoin sera ! Rien n’y fit, pas même les flétrissures et les meurtrissures. Le gouvernement, remanié à l’occasion avec un nouveau premier ministre, a dû casser sa tirelire pour obtenir une « trêve sociale ». Mais à quel prix ?

 

La soudaineté et l’intensité de la surchauffe du front social a surpris plus d’un analyste de la scène politique malienne. Même les experts du FMI ne les avaient pas intégrés dans leur « matrice d’évaluation des risques »[1]. Le nouveau chef de gouvernement, fraîchement nommé, s’est empressé de trouver un compromis avec les partenaires sociaux. « Notre équipe gouvernementale doit relever d’immenses défis. Un large éventail de défis. Parmi ces défis qui urgent, l’apaisement du front social par l’obtention rapide d’une trêve sociale pour garantir des négociations sereines, exigeantes et courtoises avec les syndicats. Cette trêve constitue une urgence, une condition nécessaire pour un travail gouvernemental serein », a déclaré le premier ministre. Il reste maintenant une question essentielle qui taraude tout esprit averti ou perverti. Comment l’Etat va mobiliser les ressources nécessaires à la satisfaction des énormes engagements pris ? Avec quoi va-t-il financer ces nouvelles dépenses ? Y aura-t-il un collectif budgétaire ?

Trois leviers (avec ou sans combinaisons) peuvent être actionnés.

 

  1. Réaliser des économies sur les dépenses de l’Etat 

 

Cette mesure semble être privilégiée par l’exécutif même s’il existe un plafond de verre (glass ceiling) qu’il est difficile de franchir. En général, en utilisant cette manette, on cherche à rassurer les bailleurs de fonds et à dissuader les budgétivores. Le nouveau premier ministre malien, lors du premier conseil de cabinet du 14 avril dernier, a annoncé les couleurs : « Il urge donc de réduire le train de vie de l’Etat, à commencer par la rationalisation des dépenses au sein de nos départements ministériels mais aussi, ici, à la Primature, voire dans d’autres services publics. […] A cet effet, j’invite Monsieur le Ministre de l’Economie et des Finances à revoir et reformer le système des avantages en nature, notamment les carburants et les produits alimentaires par l’instauration d’un système de cartes, rationnalisant du coup, dans un cadre de prévisions et de maîtrise, le seuil des besoins et des consommations, de sorte que des limites raisonnables soient respectées. Nous devons également réglementer rapidement et encadrer davantage les missions à l’intérieur et à l’extérieur au profit de la maîtrise et de la diminution des dépenses et coûts. »

Ces mesurettes, au regard de leur poids et de leur valeur, sont plus des symboles, des « quick wins », des signaux forts de l’exemplarité prônée par le nouveau gouvernement. Leur impact financier est faible, presque dérisoire. Pour autant, à l’image de la cure d’austérité de 2012 (déficit budgétaire à seulement -0,9% du PIB), des coupes sombres dans les parties molles du budget d’Etat ne sont pas à exclure dans les prochains mois. Il faut juste espérer que le compartiment des « investissements » soit épargné pour ne pas creuser davantage le retard économique du pays.

 

  1. Augmenter les recettes publiques

 

C’est un levier qui peut et qui doit être actionné, conformément à la Recommandation n° 01/2016/CM/UEMOA relative aux orientations de politique économique aux Etats membres de l’Union pour l’année 2017[2].

La palette des mesures est variée et diverse. Dans le contexte actuel, il peut s’agir de la création de nouveaux impôts et taxes, ou de l’élargissement de l’assiette des impôts déjà existants. Ou tout uniment de renforcer le recouvrement d’impôts et taxes déjà dus par les contribuables. Il faut ici indiquer que la pression fiscale au Mali est encore très faible. La norme de l’UEMOA est fixée à un minimum de 20% du PIB d’ici 2019. Le taux de pression fiscale au Mali est de 14,8% en 2016, contre 16,7% pour la moyenne de l’UEMOA et de la Côte d’Ivoire, 20,4% pour le Sénégal et 22,0% pour le Togo.

En octobre 2015, le Fonds Monétaire International (FMI) estimait que « seulement la moitié des moyens et grands contribuables assujettis à la TVA paient réellement cet impôt. Et quelques 60 % des importateurs déclarent un chiffre d’affaires sensiblement inférieur à la valeur de leurs importations[3] ». Selon les données d’août 2015 de la Direction Générale des Impôts, rapportées dans le Rapport du FMI n° 15/339 de décembre 2015, il n’y avait que 536 contribuables « grandes entreprises », 1 841 contribuables « moyennes entreprises » et 55 839 contribuables de taille plus modeste au niveau des Centres des Impôts du District de Bamako. En 2014, seulement 51 % des grandes entreprises et des moyennes entreprises assujetties à la TVA se sont effectivement acquittées de la TVA. « En comparant les importations déclarées à la Direction Générale des Douanes (DGD) et les chiffres d’affaires déclarés à la Direction Générale des Impôts (DGI), le Comité mixte de renseignements et d’investigations économiques et financières (CMRIEF) [créé le 15 mars 2012] a constaté que plus de 80 % des importateurs, soit environ 1 000 entreprises, semblent avoir sous-évalué leurs chiffres d’affaires déclarés à la DGI en 2009, 2010 et en 2011 d’un montant total évalué à 500 milliards de FCFA par an. Pour les exercices 2012, 2013, et 2014, la comparaison entre les importations déclarées à la DGD et les chiffres d’affaires déclarés à la DGI suggère qu’environ 59 % des importateurs auraient sous-évalué leurs chiffres d’affaires déclarés à la DGI. En comparant le montant des marchés publics dans la base de données de la DGMP avec les chiffres d’affaires déclarés à la DGI, le CMRIEF a constaté que plus de 90 % des adjudicataires de marchés publics, soit environ 450 entreprises, ont déclaré des chiffres d’affaires qui semblent inférieurs aux marchés publics qui leur ont été attribués en 2010 et 2011. »[4] C’est dire que la fraude fiscale est énorme et qu’en luttant sérieusement et durablement contre ce fléau, on peut augmenter conséquemment les ressources de l’Etat.

 

  1. Laisser filer le déficit budgétaire

 

Dans le contexte actuel d’austérité budgétaire, c’est la mesure la plus difficile à mettre en œuvre. La loi des finances 2017 du Mali dégageait un déficit prévisionnel de 257 milliards de FCFA (des recettes estimées à 2 013 milliards de F CFA contre 2 270 milliards de F CFA pour les dépenses) soit 4,3% du PIB, bien au-delà de la norme communautaire de 3% de l’UEMOA. Toute nouvelle dépense qui ne serait pas compensée par des recettes additionnelles et/ou une réduction de charges conséquente, ne creusera que davantage le déficit budgétaire.

Dans ce scénario, il y a au moins trois check-points qui se dresseront sur le chemin. D’abord, le premier d’entre tous et certainement le plus redoutable, c’est celui érigé par le Fonds Monétaire International, engagé avec le Mali dans le cadre du programme économique appuyé par la Facilité élargie de crédit (FEC). Le niveau du déficit budgétaire et son financement font l’objet d’une étroite surveillance. Depuis plus de trois décennies, la consigne de la “citadelle du savoir monétaire[5]” – pour reprendre l’expression du Pr. Joseph Tchundjang Pouemi – est claire et invariable : « Pas question de vivre au-dessus de vos moyens ! »

Il y a d’autres structures moins connues qui suivent aussi l’indicateur du déficit budgétaire rapporté au PIB, à savoir la Commission de l’UEMOA et le Comité de convergence de la Zone franc.

Parmi les cinq critères du Pacte de Convergence de l’UEMOA, figure en première place la « règle d’or ». Il s’agit du ratio du solde budgétaire global, dons compris, rapporté au PIB nominal qui doit être supérieur ou égal à -3% d’ici à l’horizon 2019. Pour la première fois, depuis plus d’une décennie (hormis la parenthèse de 2011 avec -3,5), le Mali n’a pas respecté ce critère en 2016 (-4,3% contre -2,1% en 2015), et la prévision de 2017 va dans le même sens (-4,1%).

Le Comité de convergence[6] de la Zone Franc publie semestriellement le bilan de la convergence ainsi que les résultats de la surveillance multilatérale des Etats membres. Ainsi dans son rapport de printemps, on peut lire s’agissant de la zone UEMOA : « Le solde budgétaire global, dons compris, rapporté au PIB nominal, est ressorti à -4,2% en 2016 contre -4,1% en 2015. Seul le Togo a respecté ce critère. Ce ratio ainsi que le nombre de pays le respectant ont évolué en dents de scie sur la période 2010-2015. Ainsi, le nombre de pays respectant le critère est passé de six en 2010, à cinq en 2011, quatre en 2012, cinq en 2013 et en 2014, quatre en 2015. Le solde budgétaire de base sur le PIB nominal a été de -2,7% en 2016 contre -3,0% en 2015. Aucun État n’a respecté ce ratio. Par État membre, la situation se présente comme suit : Bénin (-2,0%), Burkina Faso (-2,2%), Côte d’Ivoire (-2,1%), Guinée Bissau (-2,2%), Mali (- 3,0%), Niger (-3,9), Sénégal (-4,2) et Togo (-1,3%).  Ce ratio a été toujours négatif sur la période 2011-2016. Entre 2011 et 2016, le Bénin a respecté ce ratio trois (3) fois et le Burkina Faso une fois. Les autres États membres n’ont jamais respecté ce ratio au cours de la période sous revue. »[7]

A l’issue de ses entretiens en février 2017 avec les institutions de l’UEMOA à Dakar et Abidjan, le chef de la délégation du FMI, Boileau Loko déclarait : « Les pays membres [de l’UEMOA] doivent se conformer aux orientations budgétaires envisagées, notamment à la réduction des déficits budgétaires à 3% du PIB en 2019, conformément aux critères de convergence de l’UEMOA et les budgets pour 2017 devront s’y conformer. »[8]

Le reportage laconique de la télévision nationale malienne (ORTM) sur la récente rencontre « à huit clos », en marge du “Spring Meetings”[9], entre le Directeur Général Adjoint du FMI et la délégation malienne conduite par le ministre de l’économie et des finances, traduit certainement le caractère sensible des échanges entre les deux parties.

Pour bien comprendre la position du FMI, il faut rappeler les dernières décisions prises par le Comité de Politique Monétaire de l’UMOA du 6 décembre 2016 et du 1er mars 2017. Pour « dynamiser le marché interbancaire et, de manière générale, améliorer le fonctionnement du marché monétaire de l’Union », le taux du guichet de prêt marginal a été porté de 3,5% à 4,5%, et le recours à ce guichet a été plafonné à deux fois les fonds propres des banques. Le coefficient de réserves obligatoires a été abaissé de 200 points de base, de 5% à 3% des dépôts. Le FMI a appelé les autorités monétaires à durcir davantage ces mesures qui, pourtant, sont fortement décriées par les acteurs bancaires locaux. Voici, in extenso, un extrait de la déclaration du conseil d’administration du FMI lors de sa séance du 31 mars 2017 relativement au sujet : « Les administrateurs souscrivent à l’orientation actuelle de la politique monétaire. Ils saluent les décisions de politique monétaire récentes qui visent à durcir l’accès au guichet de refinancement mais se déclarent préoccupés par le fait que la réduction du coefficient de réserves obligatoires affaiblirait l’impact de ces mesures. Les administrateurs appellent les autorités à rester vigilantes et à se tenir prêtes à resserrer davantage la politique monétaire si les pressions continuent de s’exercer sur les réserves de change. Ils encouragent les autorités à prendre des mesures afin d’améliorer encore la gestion des liquidités, dynamiser le marché interbancaire, favoriser l’expansion des circuits financiers et renforcer la transmission de la politique monétaire. »[10]

Depuis 2016, les sorties de l’Etat malien sur le marché financier de l’UEMOA n’ont pas été toujours concluantes. Les montants retenus ont été, généralement, inférieurs aux montants soumis. Selon le Ministre de l’économie et des finances, sur un programme d’émissions de 452 milliards FCFA en 2016, 401 milliards de FCFA ont été atteints. Pour l’année 2017, le calendrier des émissions du Trésor public malien dégage des besoins de 530 milliards de FCFA qui pourraient être souscrits par les banques, les établissements financiers et les compagnies d’assurances. Au regard de la contraction de la liquidité dans la sous-région et sur le marché domestique, et considérant les nouvelles mesures contraignantes du Régulateur, ce programme d’émissions peut difficilement prospérer. Les résultats du premier trimestre 2017 ne sont pas très encourageants. La proximité de plusieurs émissions de titres en quelques semaines d’intervalle est-elle le signe d’un essoufflement des épargnants et des investisseurs ? Ou est-ce la résultante d’une signature de moins en moins prisée sur les marchés financiers ?

 

A l’évidence, les marges de manœuvre du nouveau gouvernement malien sont très limitées sur le plan financier. La forte dépendance du pays à l’aide extérieure, la volatilité de la situation sécuritaire et l’approche de l’élection présidentielle de 2018 sont des paramètres qui exacerbent la conduite du présent et rendent le futur moins lisible. Il est donc urgent de s’extraire des mesures classiques qui ont montré leurs limites et d’entrevoir des solutions alternatives, innovantes et audacieuses qui ont fait recette ailleurs. C’est dans cette perspective que nous avons proposé de construire un nouveau modèle économique[11] (vision 2030), robuste et résilient, bâti sur 12 axes d’actions et assorti de 107 propositions.


Cheickna Bounajim Cissé

Economiste et essayiste

Président de la Commission « Banques & Compétitivité » du CAVIE

 

 

 

 

[1] FMI, Rapport N° 15/339, décembre 2015, www.imf.org

[2] Article 3 de la Recommandation n° 01/2016/CM/UEMOA : « Les Etats membres prendront les mesures adéquates susceptibles de conforter les recettes budgétaires. Une attention particulière devrait être accordée à la poursuite du renforcement du cadre institutionnel et organisationnel des régies financières ainsi qu’à l’élargissement de l’assiette fiscale en mettant l’accent notamment sur la réduction des dépenses fiscales. […] »

[3] Fonds Monétaire International (FMI), Observations de M. Roger Nord, Directeur Adjoint du Département Afrique, Fonds Monétaire International (tels que préparés), Conférence internationale pour la relance économique et le développement du Mali – Bâtir un Mali émergent : Les régions du Nord au cœur de la réconciliation et de la consolidation de la paix, Session III : Partenariats et Ressources : investir dans l’avenir aujourd’hui, Paris, OCDE, 22 octobre 2015, en ligne : www.imf.org

[4] Fonds Monétaire International (FMI), Mali : Mémorandum de politiques économiques et financières, 9 novembre 2015, en ligne : www.imf.org

[5]Joseph Tchundjang Pouemi, Monnaie, servitude et liberté. La répression monétaire de l’Afrique, Éditions Jeune Afrique, Paris, 1980, réédition par les Éditions Menaibuc, Paris, 2000.

[6] Le Comité de convergence de la Zone franc est une structure de réflexion et de proposition créée lors de la réunion des Ministres des finances de la Zone franc en 1999 avec pour objectif principal le renforcement de la surveillance multilatérale dans cette zone. Il comprend quatre parties, à savoir l’UEMOA (Commission, BCEAO et BOAD), la CEMAC (Commission, BEAC et BDEAC), les Comores (Union des Comores et BCC) et la France (Direction Générale du Trésor et Banque de France). AFRISTAT [structure du FMI] apporte également son expertise au Comité. Le Secrétariat du Comité est assuré par la DG Trésor français.

[7] Zone Franc, Comité de convergence, Rapport de printemps 2017, Réunion des ministres des finances de la zone franc, 14 avril 2017.

[8] FMI, Communiqué de presse N° 17/51, Les services du FMI achèvent les discussions de 2017 avec l’Union économique et monétaire ouest-africaine sur les politiques communes des États membres, 16 février 2017, A lire : http://www.imf.org/fr/News/Articles/2017/02/16/pr1751-IMF-Staff-Conclude-2017-Discussions-with-the-West-African-Economic-and-Monetary-Union

[9] Les assises des Assemblées Générales de printemps de la Banque Mondiale et du Fonds Monétaire International (FMI).

[10] FMI, Communiqué de presse N° 17/116, Le Conseil d’administration du FMI achève les consultations régionales avec l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), 5 avril 2017, A lire : www.imf.org/fr/News/Articles/2017/04/05/pr17116-imf-executive-board-concludes-regional-consultation-west-african-economic-monetary-union

[11] Cheickna Bounajim Cissé, « Construire l’émergence, Un pacte pour l’avenir : 12 axes d’action, 100 propositions pour booster le financement de l’économie », Editions BoD, 2016, 736 pages.