Comprendre le Partenariat Public-Privé : Une nécessité pour l’administration, les entreprises et le public

Par Lionel Kpenou-Chobli, Administrateur Civil, Conseiller en Affaires Publiques, Associé-Gérant chez Optimum Consulting InterAfrica

Les PPP concernent des procédés juridiques très diversifiés : contrats (marchés publics ou concessions), création d’une institution dans laquelle sont présents des pouvoirs publics et des entreprises etc. Mais le principe reste constant : l’État confie une partie de la conception, de la construction, de l’exploitation et de la maintenance d’un service ou des travaux. On dit généralement que le PPP implique un transfert des risques au partenaire privé, ce n’est toutefois pas toujours exact. Par exemple, si la plupart des stades existant au Bénin font des pertes d’exploitation, la présence d’un partenaire privé qui va réfléchir en terme de rentabilité permet parfois simplement de diminuer la perte d’exploitation.

Le PPP n’est pas une privatisation

Un PPP n’implique pas nécessairement une privatisation d’un service public, les pouvoirs publics peuvent conserver la maîtrise de mille façons. Du reste, les PPP existent depuis la nuit des temps et coexistent avec les services publics. Il est cependant exact qu’un PPP peut être un instrument qui sert à la privatisation comme l’illustre l’exemple du Royaume-Uni qui n’a pas hésité à déléguer à des privés, des services régaliens de l’état. Les béninois peuvent-ils concevoir à titre d’exemple, qu’une institution bancaire privée ne prenne la charge de la collecte des impôts locaux comme cela peut s’observer en Afrique de l’Est ? A travers le PPP, c’est l’efficacité qui est recherchée.

Pourquoi oppose-t-on souvent le PPP à la garantie d’un bon service public ?

Il ne devrait point y avoir de contradiction entre les deux. Toute la question repose dans les exigences posées par les pouvoirs publics en terme de qualité de service public et le contrôle de la réalisation de cette qualité dans les faits : les pouvoirs publics consignent le cahier des charges qui détermine les objectifs devant être atteints par le privé. Une bonne équation est donc tout à fait possible.

Est-ce que notre droit encadre valablement ce genre de partenariat ?

Je répondrai par une question : avons-nous des responsables politiques suffisamment clairvoyants, des administrateurs et régisseurs véritablement outillés et des juristes correctement formés pour comprendre, négocier et rédiger des conventions d’une rare complexité et d’un lourd impact ? Certains PPP se sont révélés épouvantables pour les finances publiques parce que les contrats avaient été mal rédigés.

Un exemple très sommaire

Au Royaume-Uni, certains PPP n’avaient par exemple pas intégré la variation des taux d’intérêt en cas de baisse significative de ceux-ci. Cela a abouti à des situations où les pouvoirs publics devaient rembourser des sommes astronomiques. Mais ce n’était pas le principe, l’utilité ou l’efficacité des PPP qui était en cause : c’est le contrat sur lequel ils reposaient. Si nous l’imaginons chez nous, que se passerait-il si le Bénin concluait un important contrat de partenariat sur 30 ans dans le secteur du Coton, en l’indexant sur un cours figé par exemple à 300F/kg alors qu’au bout de 5 ans, le Burkina vendrait le sien à 450 ?

PPP, politique et intérêts

J’interviens dans ce contexte sous la double casquette d’administrateur civil passé au secteur privé en tant que conseil en affaires juridiques et publiques, et donc, je ne donne pas d’avis sur cette question de type politique au Bénin. J’observe juste que lorsqu’il y a de gros dérapages budgétaires ou carrément de la mauvaise gestion dans des entreprises publiques, on mugit moins fort que lorsqu’il y a des soucis dans le cadre de partenariats public-privés. Pourtant, l’imprévoyance est de même nature et a les mêmes conséquences pour les finances publiques (et donc in fine pour les citoyens qui payent des impôts). Je pense aussi que c’est lié à beaucoup d’incompréhensions à l’égard de ce modèle de gestion des affaires publiques. Il ne faut plus qu’on nomme n’importe quelle démarche de commande publique « partenariat public-privé ».

Les partenariats publics-privés ne sont-ils pas une façon détournée de poursuivre les investissements publics via une dette à plus long terme et logée loin des budgets classiques?

Il existe des balises normatives établies en droit européen pour déterminer dans quelle mesure un PPP peut sortir du «périmètre de la dette», donc la critique n’est plus en phase dans ces pays par exemple. Mais chez nous, je veux dire dans la zone UEMOA, les textes communautaires sont encore à l’état embryonnaire. Hormis les critères de convergence définis par les Chefs d’États et contrôlés par la BCEAO, il existe encore beaucoup de niches pour contourner l’orthodoxie financière et user des PPP pour maintenir l’endettement mais peut être surtout, favoriser la corruption.

Les PPP, une solution pour la pérennité des infrastructures

Ce qui est important, c’est d’y réfléchir. Pour l’instant, tous les acteurs (publics et privés) se renvoient la balle en incriminant tel ou tel élément lorsqu’il s’agit au Bénin, de parler de l’entretien des grands chantiers pour la construction desquels nous nous endettons pourtant.
J’entends parfois que l’on invoque les conditions climatiques pour justifier l’état de nos routes. Que je sache, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire ou d’autres n’ont pas un climat radicalement différent : pourquoi les autoroutes y sont-elles de meilleure qualité ? Il faut revoir l’exécution des travaux et la politique de gestion. Le futur grand pont qui irait d’Abomey-Calavi à Porto-Novo ou l’autoroute Cotonou-Lagos dans sa portion béninoise devrait être de premiers exemples de PPP réussis ou le privé assurera un entretien séant d’une infrastructure utile et rentable. Il en va également du CNHU dont la gestion financière, logistique et qualitative peut faire l’objet d’une réflexion. Le PPP est vertueux lorsqu’il apporte en disponibilité et en qualité ce qui manque aux populations !

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